2019-09-09
作者/刘家辉
在国有土地使用权交易中，目前通行适用2008年7月1日国土资源部及国家工商总局共同制定的《国有土地使用权出让合同》（GF-2008-2601示范文本，该示范文本第六条内容为：出让人同意在___年__月__日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条约定的第___项规定的土地条件：（一）场地平整达到___周围基础设施达到____（二）现状土地条件。
本条约定了土地交付的时间和交付的土地条件，但由于目前法律法规对于土地交付条件没做具体规定，在交易过程中，因土地交付发生纠纷的案件层出不穷。本文主旨探讨土地交付的标准，以及土地交付的程序问题，明确土地交付的要求，以减少交易纠纷。
一、关于土地交付条件的认定标准
（一）出让合同约定的土地交付条件
出让合同第六条约定了两种交付条件，供双方选择其一。第（一）项是指基础设施达到的条件和场地平整状况，一般有“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，指除了出让宗地场地平整，预备接入该宗地的基础设施实现了以下三项、五项或七项：通水、通电、通路、通讯、通气、通暖、排污等。
第（二）约定的是“现状土地条件”。为数不少的出让合同选择该项交付条件，但是该项交付条件在实践中却因为对“现状”的不同理解屡屡发生纠纷而遭到拷问。“现状”是指肉眼所见的有或者没有附着物的土地物理现状，还是指该块土地附着物及权利所有的现实状态，到底 “现状土地条件”法定的标准是什么，这个概念急需得到厘清。
（二）对现状土地条件的理解
国土资源部2007年11月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条：“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。
招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。”
《竞买申请书》是由出让方提供的制式文本，该申请书的一般文本为：经认真审核《____市国土资源规划局国有土地使用权出让挂牌公告》，并经实地踏勘该宗地后，我们对挂牌内容和土地现状无异议，愿意遵守该挂牌公告的要求和规定，接受全部条款，愿意承担相应权利、义务”。
从以上文件可知，申请人声明按土地现状条件受让，经场踏勘交易地块后参加竞买的，视为对出让地块现状条件无异议。该声明是否能起到出让方对土地权利瑕疵免责的后果？经检索裁判文书网上公开的判决书，各级法院对此作出的判决并不相同。
（三）土地交付的法定条件
目前只有国土资源部的部分规章及规范性文件对土地交付条件作出零星规定。
国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”
第二十八条规定：“市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。”
《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第四条规定：“拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记、确保地类清楚、面积准确，权属合法，没有纠纷。”
《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。
从前述规章和规范性文件可见，规定出让土地达到一定的条件，主要目的是为了防止土地发生纠纷而造成闲置浪费。
根据前述国土资源部相关规章和规范性文件的规定，要求出让的土地为“净地”，即无权利瑕疵和其他法律及经济纠纷的、可以直接用于建设的土地。因此，现状土地条件仅指土地的物理现状，而不包括有权利瑕疵或其他纠纷的土地。如果出让土地存在权利或其他纠纷，出让人应该承担瑕疵担保责任。
以最高人民法院审理的浙江国都控股有限公司与海口市国土资源局其他合同纠纷一案终审判决书（2014）民一终字第00045号为例，最高人民法院在判决书中对土地交付问题作出如下阐述：“关于如何理解双方关于土地现状交付的问题。规定土地出让时应当具备净地交付条件，实质是要求土地必须已与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。由于在海口市国土局并未对地块上的三座寺庙尚未完成拆迁安置补偿问题予以公开披露，且该事项即便去现场实地勘察，仅从地块的外观上，也无法得出竞拍人应当知晓该未披露事项的必然结论。因此，国都公司关于其基于对政府的信任，认为有关文件中所指的土地现状，应当是符合相关规定、三座寺庙早已经完成拆迁安置补偿等工作且随时可以拆除而不存在任何法律障碍的理解，符合常理。”
前述案例的阐述完全符合法律的本意。无论从合同法的要求，以及物权法的要求，都应以权利的非完整性作为瑕疵担保责任的承担起点，除非转让前出让方进行了明确的瑕疵声明，否则均应该承担责任。由于土地地面以上及地下均可能隐含其他权利纠纷，出让地块潜在附着的纠纷并不能完全通过踏勘现场了解清楚，当受让方以支付金钱为主要义务，而出让方以“现状条件、售后不管”的消极态度，不符合权利责任相一致的要求，出让方应积极保障其出让权利的完整性作为全面履行合同的基础。
二、关于土地交付的程序
土地出让合同明确约定了土地交付的时间，但对交付的程序未作约定，国土资源部也没有相应规范对土地交付的程序作出具体规定，我们可以从物权法的规定中找到土地交易完成应当具备的程序。
（一）土地交易完成的两个要件
物权法第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。
第一百三十五条的规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。
从以上规定得知，土地使用权交易完成，以权利人变更公示为终点。在权利人变更公示之前或同时，应当进行土地实际控制权的移交，出让人通过移交对土地占有进行交付，使建设用地使用权人实现对土地的实际占有和控制，利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，实现用益物权。
（二）土地交付的程序要求
在交付程序上，国土资源部只在《闲置土地处置办法》第二十二条第二款规定：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”
国土资源部2013年3月21日发布了《闲置土地处置法律文书示范文本，该文本中只有双方确认交接土地的时间，没有写明土地交付细节。
由于该《交地确认书》并非是为了规范土地出让交付的程序而制定，且没有交付程序中应该包括的踏勘土地、验收红线坐标各拐点等要素，因此，在国有土地出让纠纷中，关于交付的程序要求及时间节点，往往也是争议焦点。双方应通过一起实地踏勘土地、验收红线坐标各拐点，核定无误后签署确认文件，来表示对土地的移交占有手续完成。
（三）双方共同验收红线坐标拐点应作为土地交付的必须环节
在土地使用权交易中，土地使用权证变更完毕并发放能否作为交付完成的认定，笔者认为是不能。土地使用权证的界址图坐标一般采用当前城市的独立坐标系，而不是使用国家坐标系，受让人无法用界址图上的坐标点自行在地块上套合。根据国家地理信息保密的要求，坐标系之间的相互转换参数属于国家秘密，只有城市勘测规划院、规划局、国土局等部门掌握着该地块的原始数据及坐标系之间的参数转换值。如出让方仅提供界址点坐标图而不进行实地指界、放样交付，受让人根本不知道准确的红线位置。以笔者代理的一个案例中的界址图坐标点为例，可见城市独立坐标系与国家坐标系在地图上套合的不同结果：
图1 土地证所附西安80坐标系的界址坐标图
图2 国家坐标系的界址坐标点
图3 按西安80坐标系坐标点在地图上直接套合的情况（错误）
图4 按国家坐标系坐标点在地图上套合的结果（正确）
图5 按两个不同坐标系的坐标点进行地图套合，二者的显示位置差距
经过对比图可知，指认界址点坐标为土地交付的必须环节，双方对坐标点验收核查后签署《交地确认书》才能视为交付完成。
结语
由于土地出让合同资金的巨量密集性，一旦发生纠纷，对经济产生的损坏后果是巨大的，且由于土地出让一方代表行使国家行使权力，在土地交易中虽然与受让方属于平等主体的民事关系，但由于出让方制定或主导着交易规则，事实上在国有土地交易中出让方占据优势地位，因此，对于土地交易的交付标准和程序进行明确界定，使出让一方的义务更加清晰，则能减少民间经济与国家权力的摩擦，减少社会交易成本，促进经济繁荣。
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